<고용노동부 고시 ‘뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항’의 성격>

○산재보험의 주무부서는 고용노동부입니다. 그런데 실제로 산재보험의 지급업무는 고용노동부 산하의 근로복지공단입니다. 근로복지공단의 설립근거는 산재보험법(산재보험법 제10조)입니다. 고용노동부와 근로복지공단은 그래서 갑을관계에 있습니다. 물론 직접적으로 업무를 지시하는 것은 아니지만 상급부서로서 감독권을 행사하고, 업무의 기준을 정합니다. 산재보험업무수행의 구체적 기준을 고용노동부가 정한 것을 법률용어로 행정규칙이라 합니다.

 

○행정규칙 중에서 실무에서 가장 뜨거운 쟁점이 되는 것은 산재법 시행령 제34조 제3항 및 <별표3.>에 규정된 업무상 질병의 판단기준(정확한 법률용어로는 업무상 질병의 인정여부라는 근로복지공단의 재량행위를 결정하는 기준이라는 의미에서 ‘재량준칙’이라고 합니다)입니다. 그 중에서도 과로사 등을 판정하는 기준이 고용노동부 고시 ‘뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항’입니다. 이것이 과로사 등 심혈관계 질환의 인정여부에 대하여 근로복지공단 직원들에게 대헌장과 같은 기준이 됩니다. 그런데 이 고시는 지나치게 근로시간의 양적인 측면에만 치중이 되었기에 과로사 등의 인정이 로또 맞는 것처럼 어렵다는 비판을 받았습니다.

 

○그래서 고용노동부는 문재인 정부 들어서서 이 고시를 개정했습니다. 문재인 정부가 한 것이 뭐냐고 묻는 사람이 있다면 반드시 이 개정고시를 봐야 합니다. 무수히 많은 재해근로자들이 피눈물을 흘렸던 상황에서 이 개정고시는 하늘에서 울리는 복음처럼 유리하게 재해근로자에게 적용되었습니다. 그런데 법원에서는 개정 전후의 고시모두에 대하여 법원을 구속하는 효력이 없다고 평가절하를 하였습니다. 판사들이 바보가 아닌데, 이 고시가 근로복지공단에서 대헌장처럼 적용된다는 사실을 모를 리가 없습니다. 그 이유는 이 고시를 기계적으로 적용하면, 구체적 타당성, 즉 억울한 재해근로자에게 산재승인을 받기 위함입니다.

 

○대법원은 ‘ 「뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항」(2013. 6. 28. 고용노동부 고시 제2013-32호, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다)은 행정규칙으로 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력은 없으므로, 공단이 처분 당시에 시행된 고시를 적용하여 산재요양불승인처분을 한 경우에도 법원은 위 처분 이후 개정된 고시(2017. 12. 29. 고용노동부 고시 제2017-117호, 이하 ‘개정된 고시’라 한다)의 내용과 취지를 참작하여 상당인과관계의 존부를 판단할 수 있다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두39297 판결).’라고 판시하는데, 위에서 설명한 것을 판사의 언어로 품위 있게 서술한 것입니다.

 

○개정 전후 고시 모두 법관을 구속하는 효력이 없기에, 대법원은 이 판례이론에 기초하여 ‘근로복지공단이 처분 당시 시행된 개정 전 고용노동부 고시 ‘뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항’을 적용하여 한 산업재해 요양 불승인처분에 대한 항고소송에서 법원이 해당 불승인처분이 있은 후 개정된 고시의 규정 내용과 개정 취지를 참작하여 상당인과관계의 존부를 판단할 수 있다(대법원 2022. 2. 11. 선고 2021두45633 판결).‘고 판시하였습니다.

 

○문제의 사안은 초등학교 야간경비원으로 근무하던 망인이 근무 도중 뇌경색증 등이 발병하여 사망에 이르렀는데, 근로복지공단이 배우자인 원고의 유족급여 및 장의비의 지급 청구에 대해 부지급 결정(이 사건 처분)을 하자 그 취소를 구하는 사안이었는데, 대법원은 개정 전후 고시 자체가 법원을 구속하는 효력이 없다는 기존의 판례이론에 입각하여 개정된 고시를 적용하여 보면 오히려 인과관계를 인정할 가능성이 높아지고, 망인의 업무환경, 업무특성과 내용, 상태 등을 자세히 살펴보더라도 인과관계를 쉽게 부정하기는 어렵다고 보이며, 특히 의학적 소견 등에 비추어도 인과관계를 부정할 요인을 찾기 어렵다는 사정 등에 관해 필요한 심리를 다하지 않았다고 보아 파기환송하였습니다.

<산업재해보상보험법 시행령> 제34조(업무상 질병의 인정기준) ① 근로자가 「근로기준법 시행령」제44조제1항 및 같은 법 시행령 별표 5의 업무상 질병의 범위에 속하는 질병에 걸린 경우(임신 중인 근로자가 유산ㆍ사산 또는 조산한 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조제1항제2호가목에 따른 업무상 질병으로 본다.  1. 근로자가 업무수행 과정에서 유해ㆍ위험요인을 취급하거나 유해ㆍ위험요인에 노출된 경력이 있을 것 2. 유해ㆍ위험요인을 취급하거나 유해ㆍ위험요인에 노출되는 업무시간, 그 업무에 종사한 기간 및 업무 환경 등에 비추어 볼 때 근로자의 질병을 유발할 수 있다고 인정될 것 3. 근로자가 유해ㆍ위험요인에 노출되거나 유해ㆍ위험요인을 취급한 것이 원인이 되어 그 질병이 발생하였다고 의학적으로 인정될 것 ② 업무상 부상을 입은 근로자에게 발생한 질병이 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조제1항제2호나목에 따른 업무상 질병으로 본다. 1. 업무상 부상과 질병 사이의 인과관계가 의학적으로 인정될 것 2. 기초질환 또는 기존 질병이 자연발생적으로 나타난 증상이 아닐 것 ③ 제1항 및 제2항에 따른 업무상 질병(진폐증은 제외한다)에 대한 구체적인 인정 기준은 별표 3과 같다. ④ 공단은 근로자의 업무상 질병 또는 업무상 질병에 따른 사망의 인정 여부를 판정할 때에는 그 근로자의 성별, 연령, 건강 정도 및 체질 등을 고려하여야 한다. <대법원 판례1> 「뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항」(2013. 6. 28. 고용노동부 고시 제2013-32호, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다)은 행정규칙으로 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력은 없으므로, 공단이 처분 당시에 시행된 고시를 적용하여 산재요양불승인처분을 한 경우에도 법원은 위 처분 이후 개정된 고시(2017. 12. 29. 고용노동부 고시 제2017-117호, 이하 ‘개정된 고시’라 한다)의 내용과 취지를 참작하여 상당인과관계의 존부를 판단할 수 있다. (대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두39297 판결)  <대법원 판례2> 1. 가. 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제37조 제1항의 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임은 업무상의 재해를 주장하는 근로자 측에게 있다(대법원 2021. 9. 9. 선고 2017두45933 전원합의체 판결 등 참조).  나. 질병의 주된 발생 원인이 업무수행과 직접적인 관계가 없더라도 적어도 업무상의 과로나 스트레스가 질병의 주된 발생 원인에 겹쳐서 질병을 유발 또는 악화시켰다면 인과관계가 있다. 인과관계는 의학ㆍ자연과학적으로 명백히 증명하여야 하는 것은 아니고 제반 사정을 고려할 때 업무와 질병 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 증명이 있다고 보아야 하고, 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초질병이나 기존질병이 직무의 과중 등이 원인이 되어 자연적인 진행속도 이상으로 급격하게 악화된 때에도 증명이 있는 경우에 포함된다. 이때 업무와 질병 또는 사망과의 인과관계 유무는 보통 평균인이 아니라 당해 근로자를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2020. 5. 28. 선고 2019두62604 판결 등 참조).  2. 가. 산재보험법 제37조 제5항은 “업무상의 재해의 구체적인 인정 기준은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 의한 산재보험법 시행령 제34조 제3항 및 [별표 3] ‘업무상 질병에 대한 구체적인 인정 기준’은 ‘뇌혈관 질병 또는 심장 질병’의 업무상 질병 인정 기준으로 ‘업무의 양ㆍ시간ㆍ강도ㆍ책임 및 업무 환경의 변화 등에 따른 만성적인 과중한 업무로 뇌혈관의 정상적인 기능에 뚜렷한 영향을 줄 수 있는 육체적ㆍ정신적인 부담을 유발한 경우’를 들면서[제1호 (가)목 3)], 그 결정에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다[제1호 (다)목].  나. 그 위임에 따른 고용노동부 고시 「뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 필요한 사항」(2013. 6. 28. 고용노동부 고시 제2013-32호, 이하 ‘개정 전 고시’라고 한다)은 근로자의 업무가 ‘만성적인 과중한 업무’에 해당하는지 여부는 업무의 양ㆍ시간ㆍ강도ㆍ책임, 휴일ㆍ휴가 등 휴무시간, 교대제 및 야간근로 등 근무형태, 정신적 긴장의 정도, 수면시간, 작업 환경, 그 밖에 근로자의 연령, 성별, ‘건강상태’ 등을 종합하여 판단하되, 업무시간에 관하여는 발병 전 12주 동안 업무시간이 1주 평균 60시간(발병 전 4주 동안 1주 평균 64시간)을 초과하는 경우에는 업무와 발병과의 관련성이 강하다고 규정하였다[I. 1. (다)목 1)].  다. 위 고시는 2017. 12. 29. 고용노동부 고시 제2017-117호로 개정되었는데(이하 ‘개정된 고시’라고 한다), 개정된 고시는 개정 전 고시의 규정 내용이 지나치게 엄격하였다는 반성적 고려에서, 근로자의 업무가 만성적인 과중한 업무에 해당하는지를 판단함에 있어 재해자의 기초질환을 고려사항으로 보지 않도록 개정 전 고시에 규정되어 있던 ‘건강상태’를 삭제하였고, 업무시간에 관하여는 ‘발병 전 12주 동안 1주 평균 업무시간이 52시간을 초과하는 경우에는 업무시간이 길어질수록 업무와 질병의 관련성이 증가하는 것으로 평가한다.’고 기준 업무시간을 낮추고, 특히 ‘교대제 업무, 휴일이 부족한 업무 등의 경우에는 업무와 질병의 관련성이 강하다고 평가한다.’는 내용을 추가하였다.  라. 근로복지공단이 처분 당시에 시행되고 있던 ‘개정 전 고시’를 적용하여 유족급여 부지급처분을 한 경우라고 하더라도 이에 대한 취소소송에서 법원은 처분 후 개정된 고시의 규정 내용과 개정 취지를 참작하여 상당인과관계의 존부를 판단할 수 있다(산재요양 불승인처분에 관한 대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두39297 판결 등 참조). (대법원 2022. 2. 11. 선고 2021두45633 판결)